ÇİN’DE İÇ GÖÇ VE EKONOMİK SİSTEM

Giriş¹

Çin’deki iç göç politikası solun içinde dahi daima tartışmalı olageldi. Planlı ekonomi döneminde (1950’lerden 1970’lerin ortasına kadar) uygulanan katı göç kontrolleri insanları göç etme hakkından mahrum ettiği gerekçesiyle sıklıkla eleştirildi. Reform döneminde bu tip kontrollerin kaldırılmasıyla beraber kırsal nüfusun kentlerde göçmen işçi olarak çalışmasının önü açıldı – ki bu işçiler ağır bir sömürü rejiminin ana hedefi haline geldi ve Çin’in ucuz işgücüne dayalı kalkınma modelinin temelini oluşturdu. Kırsal nüfus çalışmak için özgürce göç etme hakkına sahip olsa da Çin’deki hanehalkı kayıt sistemi (hukou), bireylerin sosyal haklardan yararlanmasını doğum yerlerine bağlıyor. En yüksek kalite kaynakların (örneğin altyapı, eğitim ve sağlık hizmetleri) kentlerde, özellikle de Pekin, Şanghay, Guangzhou, Shenzhen gibi birinci düzey kentlerde yoğunlaşmasının sonucunda kırsal bölgelerden kentlere gelen göçmen işçiler buradaki hak ve hizmetlerden yararlanamamakla kalmıyor, yaşamlarının toplumsal yeniden üretime dair (çocuk yetiştirme, yaşlıların bakımı gibi) unsurlarını doğum yerleri olan kırsal bölgelerde bırakmak zorunda kalıyorlar. Bu gerçeklik, hukou sisteminin, kır-kent eşitsizliğinin kurumsal zeminlerinden birini teşkil ettiği iddiasının kaynağını oluşturuyor. Bazı bilim insanları hukou sisteminin nüfusu ‘tarım nüfusu’ ve ‘tarım dışı nüfus’ olarak iki kasta böldüğünü öne sürerek bu durumu Güney Afrika’daki ‘apartheid’ rejimiyle kıyaslıyor ve bu eşitsizliğin hukou sisteminin lağvedilmesiyle dindirilebileceğini savunuyor. Bu argümanlara karşı kır-kent eşitsizliğinin göç kısıtlamalarının 1980’lerin başında kaldırılmasının ardından arttığını ve hukou sistemindeki ‘tarım nüfusu’ – ‘tarım dışı nüfus’ ayrımının 2014’te yürürlükten kaldırıldığını hatırlatmak gerekir.

Bu bulmacayı çözmek için, Çin’de iç göç mekanizması ve hukou sistemi arasındaki ilişkiyi planlı ekonomi ve piyasa ekonomisi dönemlerinde ayrı ayrı ele alıp, kavramamız gerekiyor. Hukou nötr ve pasif bir mevzuattan başka bir şey değil. İçinde işlediği ekonomik sistem ve kalkınma modeline göre karşıt işlevler üstlenip, farklı sonuçlar doğurabiliyor. Örneğin, sanayinin gelişimi için tarım sektörünün daralmasının gerekli görüldüğü piyasa ekonomisinde kır-kent eşitsizliğini derinleştirebiliyor. Sınai ürünler ve tarım ürünleri arasındaki fiyat makasının daraldığı, kırsal sanayileşme ve tarım altyapısının inşasının kalkınma planının bir parçası olduğu planlı ekonomi altındaysa, bu eşitsizliğin azaltılmasına katkıda bulunabiliyor.²

Göç Kontrolü ve Bunun Planlı Ekonomideki Önemi

Planlı ekonomi döneminde göç kontrolü tümüyle ekonomik planlamaya bağlıydı. Planlama mantığı şu şekilde işliyordu: Sanayileşme hedefine varmak için sanayi sektörü tarım sektörünün ürettiği gıdaya ihtiyaç duyar. Bu, aynı zamanda tarım işçilerinin kısmen kentlere göç ederek oradaki üretim sürecine katılmasını da içerir – ancak, göç yoğunluğu tarımda bir işgücü kıtlığına sebep olmamalıdır. Bu artık işgücüyle tarım üretimine zarar vermeden sanayi üretimini desteklemek için kayda değer bir makineleşme ve altyapı inşasıyla tarımda üretkenlik artırılmalıdır. Bu üretkenlik artışı kentli ve kırsal nüfusun gıda tüketimini tehlikeye atmaksızın tarımdaki işgücünün bir kısmının zirai emekten bağımsızlaşmasını sağlar. Böylece kentlere göç eden ve oradaki üretim sürecine katılan işçi sayısındaki artışla beraber sanayi üretimi daha hızlı büyür. Bu aynı zamanda tarımdaki makineleşmeyi de besler çünkü kırsal nüfus da sınai ürünlerin (özellikle tarım makinelerinin) tüketicisi konumundadır.
Bu nedenle Çin’deki ulusal planlamanın zor yanlarından biri şuydu: Sınai üretimle tarım üretimi arasında öyle bir nüfus dengesi tesis edilmeliydi ki bir yandan tarım sanayiye gerekli işgücü ve gıdayı tedarik ederken, öte yandan üretkenliğini artırmak için sınai ürünlerin de tüketicisi olmalıydı.

Ana akım yorumların aksine, Çin’de fiili iç göç kontrolü 1958’de hukou sisteminin oluşturulmasıyla değil, Tahıl Tedarik ve Pazarlama Birleşik Programı’nın (TTPP) uygulamaya girmesiyle 1953’te başladı.³ Bu program tahıl fiyatları üzerinde spekülasyon yapılmasını engellemek amacıyla oluşturulmuştu. Devlet, tarım sektöründen belli miktarlarda tahıl satın alıyor ve kentli nüfusa karneyle (ya da kontrollü olarak) yiyecek dağıtıyordu. Nitekim, tahıl fiyatları çabucak istikrar kazandı. Aynı zamanda kırdan kente göç zorlaştı çünkü karneyle yemek dağıtım sisteminde kırsal alan sakinleri kentlerde istedikleri kadar yiyecek temin edemiyorlardı. Yine de kente gelirken kendileriyle birlikte getirdikleri ya da kentli yakınlarının temin ettikleri gıdalarla şehirlerde kalabiliyordu. Ancak bu kalıcı bir çözüm olamazdı. TTPP ile birlikte kırdan kente göç oranı 1953’te yüzde 4.6’dan yüzde 2.7’ye düşerek neredeyse yarı yarıya azaldı. Takip eden yıldaysa bu oran %0.1’e kadar geriledi. 1955’te göç oranı negatifti (yüzde -2.3), yani, kentten kıra göç edenlerin sayısı zıt istikamettekinden daha fazlaydı.⁴

Ancak, planlı ekonomideki bu göç kontrolünün gayesi kırsal nüfusu sonsuza kadar doğum yerine bağlamak değildi. Amaç daha ziyade ulusal ekonomik planlamayı istihdamı da kapsayacak şekilde genişletmekti. 1958 yılında hukou sistemi resmi olarak yürürlüğe girdikten sonra, kent/kır ayrımı gözetmeksizin her hanenin yerel güvenlik birimi tarafından oluşturulmuş bir Hanehalkı Kayıt Defterinin olması şarttı. Kırdan kente göç etmek için önce gidilecek şehirdeki çalışma ofisinden bir ‘taşınma izni’ ya da okul kayıt belgesi almak, sonra da bu belgeyle kendi oturduğu bölgeden ‘çıkış yapabilir izni’ için başvurmak gerekiyordu. Yani fiilen sadece şehirde bir işe girmiş ya da okula kabul edilmiş olanların göç etmesine izin veriliyordu.

Bu dönemde göç kontrolünün öncelikli plan olan sanayileşmeye tabi olduğunu kırdan kente göç oranındaki dalgalanmadan da anlayabiliriz. 1958 yılında %22’ye ulaşarak zirve yapan bu oran kademeli olarak azalmak yerine 1962’de %-10.1’e ulaşarak dibe vurmuştu.⁵Hukou sisteminin yürürlüğe girdiği yıl olan 1958’in sonbaharında 38 milyon kişinin köylerini terk ederek kentlerdeki sanayi ve inşaat atılımının doğurduğu ihtiyaç neticesinde demir-çelik sektöründe istihdam edilmek üzere göç ettiği kaydedilmişti.⁶ Açıktır ki, aynı yıl tesis edilmiş olan hukou sistemi henüz katı bir şekilde uygulanmıyordu. Huhhot Demir-Çelik İşletmesi’nin baş sorumlusunun sözleriyle 1958 “insanlar için bir işten işe koşma yılıydı. Okuryazar ve sağlıklı olan herkes herhangi bir fabrikada işe girebilirdi. Kırdan kente toplu göçmeye (Mangliu) dahi izin veriliyordu. Göç için izin belgesi aranmıyordu.”⁷

Çalkantılı birkaç yıl dışında tarım sektörünün büyümesinin gelecek 1-2 yıldaki sanayi büyümesini haber verdiği ve net göç oranlarının her iki sektördeki büyümeye cevaben değiştiği söylenebilir.⁸ Tarımda istikrarlı bir büyüme gözlendiğinde (kırdan kente) pozitif net göç yaşanıyor ve bu, sanayide daha hızlı büyümeyi besliyordu. Tarımdaki büyüme yavaşlamaya başladığındaysa net göç çabucak negatife dönüyor, tarımdaki ihtiyacın karşılanmasını sağlıyordu.⁹

Şüphesiz göç politikası genellikle düşünülenden daha esnekti. Mutlak önceliğe sahip sanayileşme politikasında sorun yaşandığı takdirde henüz yeni tesis edilmiş hukou sistemi dahi bir formaliteye dönüşüyordu. Planlı ekonomi döneminde bir araç olarak hukou uygulaması, göçün kısıtlanmasından ziyade sanayi ihtiyaçları gözetilerek teşvik edilmesi için sıkılaştırılıyor ya da gevşetiliyordu.

Her ne kadar planlı ekonomi döneminde sanayide hızlı bir kalkınma ve tarım üretiminde büyüme yakalanmış, ortalama yaşam süresi ve okuryazarlık oranı önemli ölçüde artmışsa da kentli işçilerin kırsal alandakilere kıyasla daha imtiyazlı olduğunu teslim etmemiz gerekir. Örneğin, kentli işçiler tam istihdam, iş güvencesi ve sosyal halklardan faydalanmaktaydı – ki bu hakların arasında çocukları için parasız zorunlu eğitim, ve parasız/teşvikli sağlık ve konut hizmetleri de bulunmaktaydı.¹⁰ Yine de, kent ve kır arasındaki makas zamanla kapanmaktaydı. 1970’lerin sonu itibarıyla hemen hemen bütün köylerde yalınayak doktorlar (tıp eğitimi görmemiş sağlık hizmeti gönüllüleri) ve klinikler bulunuyordu. 1980’e gelindiğinde kırsal alanda bir okula kayıtlı çocukların oranı %90’a ulaşmıştı.¹¹

Kırsal alandaki sosyal haklar ve maddi refah hızla artıyor olsa da, özellikle tarım istihdamına içkin fiziksel zorluklar sanayi sektöründeki işleri daha cazip kılıyordu. Sıklıkla hukou sistemiyle özdeşleştirilen göç kontrolünün, kentli ayrıcalıklarının eleştirisinin ortak bir hedefi haline gelmesinin sebebi de budur.

Ekonomik Reform ve Hukou Reformu

Yaygın görüşün aksine hukou reformu kırsal nüfusa genişletilmiş bir göç etme özgürlüğü temin etmek için başlatılmadı. Bu reform daha ziyade devletin kırsal alandaki işçileri kentlere doğru itmeye başlayan ‘piyasa reformları’nın bir parçasıydı. Göç kısıtlamasını fiili olarak ortadan kaldırılması anlamına gelen TTPP’nin 1985’te feshedilmesi, 1992’de hukou reformlarının ilk adımı olarak kentsel hukou hakkının satın alınmasının mümkün kılınmasından neredeyse on yıl önce gerçekleşti. Hukou reformlarından önce Çin hükümeti bir dizi politikayla büyük bir artık kırsal işgücü havuzu oluşturdu ve aynı zamanda kentlerdeki emek piyasasını da çok daha esnek bir hale getirdi. Ardından hukou da bu reformlarla uyumlu bir şekilde işleyecek ve artık kırsal işgücünün kentlere göçünü kolaylaştıracak şekilde değiştirildi.

1978 yılından itibaren devlet tarım sektöründeki kolektifleştirmeyi tersine çevrirecek adımlar atmaya başladı. 1983 yılının sonuna gelindiğinde, kağıt üzerinde toprak hala kamusal mülküyette bulunsa da tekil kırsal haneler fiili olarak işledikleri toprağın sahibi konumuna gelmişti.¹² Kolektifleşmenin bu şekilde tersine çevrilmesi, kırsal alandaki artık işgücünde bir sıçramaya zemin hazırladı. Kolektif komünlerin altın çağında 100 milyon işçi her yıl “kış işleri” programı kapsamında üretim aracı üretimi ve bakımı (tarım alanlarının sulanması) alanında çalışıyordu. Kolektifleşmenin ortadan kaldırılmasıyla beraber bu işçiler tarım kolektiflerinden ‘azad edilmiş’ artık işgücüne dönüştüler.¹³ Giderek daha fazla hanehalkı, ekip biçmeye yetkili oldukları ufak toprak parçalarından elde ettikleriyle temel ihtiyaçlarını karşılayamaz hale geldi. Daha az sayıda emekçisi, yük hayvanı ya da tarım aletleri olan haneler bu durumdan ilk etkilenenler oldular. Ötekilere kıyasla daha az rekabetçi oldukları ortaya çıkınca geçimlerini ek işlerle sağlamak durumunda kaldılar. İş bulmak için kentlere göç etmek ya da dilencilik yapmak bu insanların önündeki yegane seçenek haline geldi.

Kırsal alandan beslenen bu yedek işçi ordusunu tesis ettikten hemen sonra hükümet bir dizi düzenlemeyle kentlerde yöneticileri tarafından yeterince disiplinli bulunmayan işçilerin işten çıkartılmasına zemin hazırladı. Bu reform, planlı ekonomi döneminde uygulanan tam istihdam ve iş güvencesi politikasıyla taban tabana zıt bir nitelik taşıyordu.

Yöneticilerin işçileri terbiye etme sopasını kuşanmasının ardından Wuhan gibi büyük şehirler hukou düzenlemelerinin etrafından dolaşıp ‘geçici ikâmet belgeleri’ vererek kırsal alandan kente doğru göç çekmeye daha 1983 yılında başlamıştı. Bunun hemen iki yıl ardından karneyle gıda dağıtımı yoluyla en etkin göç kontrolünü sağlayan TTPP feshedildi. Hükümetin gerekçesi bu uygulamanın “artık tarım üretiminin gelişmesini ve ekonomik verimliliği baltaladığı” fikriydi. Bu ana kadar hukou sisteminde resmî olarak herhangi bir değişiklik yapılmamıştı. Ancak tahıl ve emek politikasındaki değişiklikler kırsal alandaki işçilerin kentlerdeki akranlarıyla rekabete girmesi için gerekli yasal altyapıyı hazırlamıştı bile. Bu rekabet tam da planlı ekonomiden piyasa ekonomisine geçiş için gerekendi.

Bu rekabet iki aşamadan oluşuyordu. Kentli özel sektörün henüz çok gelişkin olmadığı 1980’li yılların ortasına/sonuna kadar kırdan gelen göçmenler temel olarak ya inşaat ve ulaşım sektörlerine giriyor, ya da sokak satıcısı olarak çalışıyorlardı. Bu aşamada göçmenler ile kentli işçiler arasındaki rekabet göz ardı edilebilir bir düzeydeydi çünkü bu iki grup ayrı sektörlerde istihdam ediliyordu. Kentlerdeki devlete ait şirketlerde kitlesel işten çıkarmaları izleyen 1990’lı yıllarda buradaki özel sektör de hızla gelişti ve ekonominin önemli bir parçası haline geldi. İşsiz kalmış kentli emekçilere kıyasla kırsal alandan gelen göçmenler daha genç, fiziksel olarak daha güçlü, ve daha ağır işlerde daha düşük ücretle çalışmaya gönüllüydüler.¹⁴ İşte bu koşullar altında, kamu sektöründen işten çıkarılan kentli işçiler tam anlamıyla gelişkin bir özel sektör içinde ve belli serbest meslek kollarında rekabeti iliklerine kadar hissetmeye başladılar.

Piyasa ekonomisi altında göç politikası Lewis kalkınma modeline uygun şekilde tekrar düzenlendi. Bu, tarım sektörünü kalkınmanın hedeflerinden biri olarak görmekten ziyade ucuz işgücü kaynağı olarak kavrayan, fakir kesimlerin çıkarını gözetmeyen bir kalkınma modelidir.¹⁵ Lewis kalkınma modelinin doğal sonucu tarım sektörünün giderek daralmasıdır. Taylor vd. (2003) tarım sektörünü bekleyen en büyük tehlikenin buradaki üretken işçilerin (yani genç, eğitimli ve vasıflı emekçilerin) yaşlı ve daha zayıf aile üyelerini gelir garantisi olarak toprak çalışmak üzere geride bırakarak kentlere göç etmesi olduğunu söylüyor.¹⁶

Piyasa reformlarının ardından kentli ayrıcalıklarının doğası da değişti. İşçilere istihdam ve gelir güvencesi verilmesi anlamını taşıyan ‘demir pilav kasesi’ sistemi 1984’teki reformlarla beraber ortadan kalktı. Artık kentli ve kırsal nüfus arasındaki temel farklılık iş koşullarıyla ilgili değildi. Fark şimdi hukou sisteminde tarım sektöründe kayıtlı gözükenlerin kentlerde sahip oldukları haklarda ve kentlerde aldıkları ücretlerin, hukou sisteminde kentlere kayıtlı olanların aldıkları ücretlerle ilişkisinde yatmaktaydı. Kentli ve köylü hukou sahiplerinin arasındaki bu bariyerler artık doğrudan görünür olmuştu çünkü her iki grup da kentlerdeki aynı iş ve (su, elektrik, ulaşım ve sabit fiyatlı gıda gibi) kaynaklar için birbiriyle rekabet halindeydi.

Planlı ekonomi döneminde hukou nüfus kayıt sisteminde, göç kontrolünde ve istihdam düzenlemesinde önemli bir rol oynadı. Yine de hukou’nun (içinde bulunduğu ekonomik yapıdan) bağımsız tek rolünün nüfus kaydı tutmak olduğunu söylemeliyiz. Bahsettiğimiz diğer iki işlev ancak gıda dağıtım politikası (TTPP) ve ekonomik planlamayla bir araya geldiğinde mümkündü. Nitekim, göç kontrolü politikası Çin’de TTPP’nin devreye girmesinin ardından 1953’ten itibaren, yani hukou sisteminin oluşturulmasından beş sene önce fiili olarak yürürlükteydi. Bu dönemdeki kalkınma politikası kırsal alandaki artık işgücünü altyapı yatırımları yoluyla tarım sektörüne yedirmeyi hedefliyordu. Kırdan kente göç ise istihdam düzenlemesi yoluyla ekonomik planlama tarafından yönlendiriliyordu.

Piyasa ekonomisi dönemindeyse hukou, reform politikalarıyla uyumlu olarak Lewis kalkınma modelinin temel taşı olan artık işgücünün kırdan kente göçünü kolaylaştırma rolünü üstlendi. Hukou sistemi piyasa reformlarının önünde bir engel teşkil ediyordu çünkü kırsal alandaki işgücünü bulunduğu yere bağlıyordu. Aslında reformların önündeki gerçek engel tek başına hukou sisteminin kendisi değil, içinde işlev gördüğü planlı ekonomiydi. Bu bakış açısından Tahıl Tedarik ve Pazarlama Birleşik Programı’nın tedavülden kaldırılması ve kentli işçilerin pazarlık elinin zayıflatılması piyasa reformlarını geliştirici daha önemli etkenler olarak karşımıza çıkar. Hükümet adım adım yürürlüğe soktuğu reformlarla tarım sektöründe muazzam bir artık işgücü havuzu oluşturdu, ‘demir pilav kasesi’ sistemini ortadan kaldırdı ve böylelikle kırdan kente kitlesel göçün altyapısı olacak arz-talep koşullarını tahkim etti.

Göç etme eylemi, kendi başına, özgürlük alanının genişlediği anlamına gelmez. Planlı ekonomi döneminde bütün kaynakların yoğunlaştırıldığı sanayinin gelişimi için tarım sektörü maksatlı olarak daraltılırken kırsal nüfus için göç bir özgürlük değil, zorunluluk teşkil ediyordu. Kırsal nüfus bugün doğduğu yerde yaşama, çalışma ve aile kurma hakkından mahrum edilmiş durumda.

Bu kır-kent eşitsizliğinin kendi başına nötr ve pasif bir kayıt sistemi olan hukou’nun değil, kapitalist ekonomi koşullarında uygulanmış kapsamlı bir kalkınma politikasının sonucu olduğu belirtilmeli. Hukou, eşitsizlik üzerine bina olan bir ekonomik sistemin günah keçisi olarak görülemez.